如何推动减污降碳协同增效

深入打好污染防治攻坚战、持续改善生态环境质量是党中央着眼发展全局，立足增进民生福祉、努力建设人与自然和谐共生的美丽中国作出的重大战略决策部署，是以高水平保护促进高质量发展、推动生态文明建设实现新进步的重要举措。

与发达国家基本解决环境污染问题后再转入强化碳排放控制、应对气候变化的发展历程不同，当前阶段我国生态文明建设同时面临实现生态环境根本好转和实现碳达峰、碳中和两大战略任务。

日前，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（下称《意见》），针对如何深入打好污染防治攻坚战作出系统部署和总体安排，明确了美丽中国建设施工表和路线图，并提出要以实现减污降碳协同增效为总抓手，这对于助力实现碳达峰、碳中和目标愿景具有重要意义。

青海省黄南藏族自治州河南蒙古族自治县的青豫特高压直流工程

把握好减污与降碳的内在联系

当前，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，在这一背景下实现碳达峰、碳中和，需要把握好减污与降碳的内在联系，实现减污降碳的协同增效。

近年来，我国生态环境质量明显改善，人民群众获得感显著提升，但总体而言，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解。与此同时，我国向世界作出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的庄严承诺。在工业化、新型城镇化仍需进一步推进、能源消耗量还将刚性增长的情况下，实现碳达峰、碳中和面临转型任务重、时间窗口紧等诸多困难与挑战。

污染物和二氧化碳在排放源类别、排放时空特征等方面均具有高度一致性，面对环境质量改善与温室气体减排的双重压力与迫切需求，我们必须要把握好减污与降碳的内在联系，统筹谋划目标任务、管控思路、政策措施。一方面切实发挥好降碳对生态环境质量改善的源头牵引作用；另一方面要充分利用现有生态环境制度体系协同促进低碳发展，创新政策措施，优化治理路线，推动减污降碳协同增效。

强化源头防控

强化源头防控，从产业、能源、交通等结构进行调整，将是抓住减污降碳“牛鼻子”的核心举措。这既是构建高质量现代化经济体系的必然要求，也是解决环境污染和气候变化问题的根本之策。

我国生态环境问题根本上还是高碳能源结构和高耗能、高碳产业结构问题。以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以柴油货车为主的交通运输结构是造成我国大气环境污染的主要原因。加快推动工作重心从末端治理向源头减排转变，是新阶段生态环境保护的重要特点，这与应对气候变化、降低碳排放的方向和路线一致。

因此，为从根本上统筹应对气候变化与生态环境保护工作，《意见》将加快推动绿色低碳发展作为深入打好污染防治攻坚战的首要任务，突出源头治理，紧盯环境污染物和二氧化碳排放的主要源头，深入开展碳达峰行动。

《意见》聚焦减污降碳协同效应明显的重点领域和行业，详细谋划推动绿色低碳发展的重要举措，促进形成有利于减污降碳的产业结构、生产方式和生活方式。一是以能源、工业、建筑、交通等领域和钢铁、有色、建材、石化化工等行业为重点，深入开展碳达峰行动，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达峰；二是推动能源清洁低碳转型。加快煤炭减量步伐，实施可再生能源替代行动，提高电能占终端能源消费比重，推进北方地区清洁取暖；三是推进产业结构深度调整。坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，推进重点行业清洁生产，构建资源循环利用体系，推动能源清洁高效利用；四是加快交通运输绿色低碳转型。有序推动车辆新能源化，加快大宗货物和中长途货物运输“公转铁”“公转水”，大力发展公铁、铁水等多式联运。

一体谋划减污降碳协同治理路径

《意见》明确指出要以实现减污降碳协同增效为总抓手深入打好污染防治攻坚战，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，并提出到2025年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，到2035年，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降的主要目标。这为如何以降碳为引领推动经济社会发展全面绿色转型、强化多污染物与温室气体协同控制、实现区域协同治理提供了方向和行动指引，加快推动在重点区域、重点领域、重点指标上实现新突破。

第一，以降碳为重点设计各要素攻坚战略路径。《意见》在污染防治攻坚战略路径设计上把降碳作为重点，注重攻坚战与碳达峰、碳中和要求有效衔接，统筹部署生态环境保护各领域工作。一是推进大气污染物和碳排放协同控制。以产业、能源、运输等领域为重点，扎实推进生产和生活方式绿色转型；二是推进固废资源循环与减碳协同增效。以清洁生产、“无废城市”建设等为主要抓手，推动资源循环回收和高效利用；三是推进节水协同降碳增效。实施国家节水行动，强化农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损。推进污水资源化利用和海水淡化规模化利用；四是推进生态系统与碳汇建设协同。提升生态系统质量和稳定性，增加生态系统环境容量，同时减缓和适应气候变化带来的不利影响。

第二，以环境质量改善为导向优化降碳空间布局。《意见》坚持问题导向，突出区域差异化治理，以环境质量改善为导向，引领空间布局优化和降碳协同增效。一是加强生态环境分区管控。将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的硬约束落实到环境管控单元。健全以环评制度为主体的源头预防体系，严格规划环评审查和项目环评准入；二是加大重点区域结构调整力度。《意见》要求“十四五”时期，京津冀及周边和长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。重点区域严禁新增钢铁、焦化、水泥熟料、平板玻璃、电解铝、氧化铝、煤化工产能；三是建立区域绿色高质量发展样板。以京津冀、雄安新区、长江经济带、黄河流域、粤港澳大湾区和海南自由贸易港等为重点，结合国家重大战略打造绿色发展高地。

第三，加强减污和降碳政策机制统筹融合与创新。《意见》坚持政府和市场两手发力，深入推进生态文明体制改革，着重增强系统性、协同性，促进减污和降碳工作在战略、规划、政策和行动体系方面的统筹融合，切实推进减污降碳协同落地实施。一方面，《意见》明确提出要加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制；另一方面，对绿色电价、气候投融资、碳交易市场、环保信用评价、生态保护补偿等有利于绿色低碳发展的政策措施作出部署，充分运用环境经济政策和市场化手段促进经济社会发展全面绿色转型，推动提升减污降碳协同治理综合效能。（作者单位：生态环境部环境规划院）